Saga stofnunarinnar

Skipulagsstofnun rekur upphaf sitt til breytingar sem gerð var á lögum um skipulag kauptúna og sjávarþorpa árið 1938. Á þeim tíma sem liðinn er síðan hefur stofnunin gegnt mismunandi nöfnum – Teiknistofa skipulagsins, embætti skipulagsstjóra ríkisins, Skipulag ríkisins og loks Skipulagsstofnun.

Í áranna rás hafa verkefni stofnunarinnar breyst talsvert, þótt í grunninn hafi þau alla tíð hverfst um það viðfangsefni að móta sýn og ákvarðanir um framtíðarþróun byggðar og þá umgjörð um samfélög á hverjum stað sem hið byggða umhverfi mótar.

Lengi framan af beindist athyglin nær einvörðungu að skipulagi þéttbýlisstaða, en smám saman fór skipulagsgerð ekki síður að taka til dreifbýlis og jafnvel óbyggða, en í lok síðustu aldar var farið að vinna að heildarskipulagi miðhálendisins. Þá breikkuðu viðfangsefni stofnunarinnar með tilkomu laga um mat á umhverfisáhrifum árið 1993. Nýjasta viðbótin er síðan hafskipulag, en með samþykkt laga um skipulag haf- og strandsvæða árið 2018 bætist það í fjölbreytta flóru viðfangsefna stofnunarinnar. 

 

Dæmi um viðfangsefni embættis skipulagsstjóra ríkisins á fimmta áratugnum. Hér sést hluti úr frétt í Morgunblaðinu 26. janúar 1947 þar sem sagt er frá skipulagstillögu um staðsetningu umferðarmiðstöðvar við Miklatorg í Reykjavík.

Auk þess að viðfangsefni stofnunarinnar hafa þannig tekið breytingum landfræðilega, þá hefur hlutverk hennar einnig breyst. Fyrstu áratugina fékkst stofnunin sjálf við gerð skipulags fyrir einstaka staði og svæði, í samráði við viðkomandi sveitarstjórn. Í dag er skipulag einstakra staða og svæða unnið af og á ábyrgð sveitarfélaga. Aðkoma Skipulagsstofnunar að þeim verkefnum felst í leiðbeiningum til sveitarfélaga og eftirliti með skipulagsvinnu þeirra. Skipulagsstofnun kemur þó með beinum hætti að mótun skipulagshugmynda, annarsvegar við mótun landsskipulagsstefnu og hinsvegar í nýjum verkefnum við gerð strandsvæðisskipulags fyrir firði og flóa. Síðastliðinn aldarfjórðung hefur stofnunin jafnframt farið með framfylgd laga um umhverfismat.

Lög um skipulagsmál og verkefni Skipulagsstofnunar í áranna rás

 

Fyrstu íslensku skipulagslögin, lög um skipulag kauptúna og sjávarþorpa, voru sett árið 1921. Með þeim var sett á laggirnar skipulagsnefnd á vegum ríkisins sem fór með gerð skipulags fyrir íslensk kauptún og sjávarþorp með 500 eða fleiri íbúa.

Með breytingu á lögunum árið 1938 var viðmið um íbúafjölda skipulagsskyldra staða fært niður í 200 íbúa, auk þess sem heimilað var að vinna skipulag fyrir aðra staði ef stjórnarráðið teldi sérstaka ástæðu til. Skipulagsnefndin sem starfað hafði frá setningu laganna 1921 var fest í sessi og skipan hennar ákveðin þannig að í henni sætu húsameistari ríkisins,  vegamálastjóri og vitamálastjóri. Skipulagsnefndin fór  með stjórn skipulagsmála og gerð skipulagsuppdrátta. Með lögunum 1938 var nefndinni heimilað að ráða sér starfsmenn; húsameistara og ráðunaut í heilbrigðismálum; og markar það upphaf Skipulagsstofnunar.

 

Úr frétt í Morgunblaðinu 27. ágúst 1938 þar sem greint er frá ráðningu Harðar Bjarnasonar arkitekts til skipulagsnefndarinnar til að veita forstöðu teiknistofu hennar, auk þess sem Guðmundur Hannesson læknir varð þá ráðunautur nefndarinnar í heilbrigðismálum, en hann hafði áður átt sæti í skipulagsnefndinni.

 

 

Dæmi um viðfangsefni um miðja síðustu öld. Úr frétt í Morgunblaðinu 20. ágúst 1946 um þá áformaðan 3000 íbúa bæ á Skagaströnd tengt ákvörðun Alþingis um uppbyggingu síldarverksmiðju á staðnum. Á þessum tíma bjuggu nálægt 300 manns á Skagaströnd, en í dag eru íbúar á staðnum um 500.  Í Vísi 21. ágúst 1946 segir meðal annars um skipulagið: „... verður Höfðakaupstaður byggður eftir því fullkomnasta skipulagi sem enn hefir verið gert yfir bæ á Íslandi. Milli iðnaðarhverfisins og íbúðarhverfisins er um 100 m. svæði, sem lystigarðar eru fyrirhugaðir á. Þar er líka fyrirhugað íþróttasvæði og sundlaug og öll þau skilyrði, sem þurfa til að skapa athafnir og menningu.“

Lög um skipulag kauptúna og sjávarþorpa voru í gildi allt fram til ársins 1964, þegar sett voru ný skipulagslög. Með þeim breyttist heiti skipulagsnefndarinnar í skipulagsstjórn ríkisins og  embættisheitið skipulagsstjóri ríkisins sést í fyrsta sinn í lögum. Í skipulagsstjórn ríkisins sátu húsameistari ríkisins, vegamálastjóri og vita- og hafnarmálastjóri auk tveggja fulltrúa skipuðum af félagsmálaráðherra og skyldi annar þeirra tilnefndur af Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Hlutverk skipulagsstjórnar ríkisins var að ganga frá skipulagsuppdráttum til staðfestingar ráðherra, eiga frumkvæði að skipulagningu og endurskipulagningu þar sem hún taldi þörf á og fara með stjórn skipulagsmála. Embætti skipulagsstjóra ríkisins var samkvæmt lögunum frá 1964 ætlað að sjá um gerð skipulagsuppdrátta og endurskoðun þeirra í samráði við hlutaðeigandi sveitarstjórnir og ákveða, í samráði við skipulagsstjórn ríkisins, hvar unnið skyldi að skipulagi hverju sinni og hafa eftirlit með því að hvarvetna væri farið eftir gildandi skipulagi. Skipulagsstjóra ríkisins var heimilt að fela sérmenntuðum mönnum gerð skipulagsuppdrátta í samráði við embættið.

Skipulagsuppdráttur fyrir Egilsstaði unninn af Teiknistofu skipulagsins árið 1962, en þá voru nálægð 300 íbúar á Egilsstöðum. Íbúar á Egilsstöðum eru í dag nálægt 3000.

Samkvæmt skipulagslögunum frá 1964 náði skipulagsskyldan sem fyrr til kaupstaða, kauptúna og þorpa, en þó var viðmið um skipulagsskyldu lækkað niður í 100 íbúa. Jafnframt var ráðherra heimilt að úrskurða að skipulagsskylda næði til annarra staða og í lögunum var sérstaklega heimilað að gera sameiginlegt skipulag fyrir tvö eða fleiri sveitarfélög þar sem sameiginlegir hagsmunir kölluðu á slíkt. Þar er kominn fyrsti vísir að lagaákvæðum um gerð svæðisskipulags.

Aðalskipulag Reykjavíkur 1962-83 samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur árið 1965 og staðfest af félagsmálaráðherra árið 1967. Það var á þeim tíma langstærsta skipulagsverkefni sem ráðist hafði  verið í hér á landi.

Skipulagslögunum frá 1964 var breytt árið 1978 á þann veg að öll sveitarfélög skyldu vera skipulagsskyld, þótt áfram væri gert ráð fyrir að byggingar á lögbýlum skyldu þar undanskildar. Árið 1978 samþykkti Alþingi einnig fyrstu heildarlöggjöfina um byggingarmál. Þar er skipulagsstjórn ríkisins tilgreind ásamt fleirum með ábyrgð á málaflokknum, en embætti skipulagsstjóra ríkisins fór þó ekki með tiltekin verkefni á grundvelli byggingarlaganna. 

Unnið var talsvert átak í gerð svæðisskipulags undir lok síðustu aldar og fram á þá nýju. Þar var í mörgum tilfellum verið að vinna fyrsta heildstæða skipulag fyrir viðkomandi svæði, þar sem ekki hafði enn verið unnið aðalskipulag utan þéttbýlis á þessum tíma nema fyrir örfá sveitarfélög. Á myndinni sést eitt þeirra, Svæðisskipulag sveitarfélaganna norðan Skarðsheiðar.

Þýðingarmikil breyting var síðan gerð á skipulagslögunum árið 1993, þegar ráðherra er veitt heimild til að skipa samvinnunefnd til að vinna að svæðisskipulagi fyrir miðhálendið. Þegar í stað, þegar þessi lagabreyting hafði tekið gildi, var hafist handa við undirbúning að gerð slíks skipulags og unnið að því næstu ár. Svæðisskipulag miðhálendis Íslands 2015 var síðan staðfest árið 1999.

Svæðisskipulag miðhálendisins sem staðfest var árið 1999. Landsskipulagsstefna hefur nú tekið við hlutverki svæðisskipulagsins hvað varðar stefnumótun um skipulagsmál á miðhálendinu.

Það var síðan ekki fyrr en árið 1997 sem Alþingi samþykkti heildarendurskoðun skipulagslaganna frá 1964 og byggingarlaganna frá 1978 í sameinuðum lagabálki, skipulags- og byggingarlögum. Með þeim urðu veigamiklar breytingar á stjórnsýslu skipulagsmála. Ábyrgð á skipulagsgerð sveitarfélaga var þá fyrst formlega færð frá ríkinu (skipulagsstjórn ríkisins og skipulagsstjóra ríkisins) til sveitarfélaga, þótt reyndin hefði verið sú að árin og áratugina á undan hefði framkvæmd skipulagsmála verið að færast í það horf, sérstaklega hjá fjölmennustu sveitarfélögunum. Með skipulags- og byggingarlögum var skipulagsstjórn ríkisins lögð af og embætti skipulagsstjóra ríkisins fékk heitið Skipulagsstofnun.

Skipulagsstigin þrjú, svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag, eru fyrst skilgreind formlega í löggjöf í skipulags- og byggingarlögunum frá 1997. Þar er jafnframt gerð krafa um að öll sveitarfélög vinni aðalskipulag fyrir allt land innan marka sveitarfélagsins og að í kjölfar hverra sveitarstjórnarkosninga sé tekið til umræðu í sveitarstjórn hvort þörf sé á endurskoðun aðalskipulagsins.

Eftir um áratugarsamlíf skipulags- og byggingarmála í sameinaðri löggjöf var ákveðið að skilja þau málefni að, að nýju. Alþingi samþykkti aðskilin skipulagslög og mannvirkjalög árið 2010. Það hlutverk sem Skipulagsstofnun hafði fram að því haft varðandi byggingarmál færðist þá til nýrrar Mannvirkjastofnunar sem stofnað var til á grunni Brunamálastofnunar.

Landsskipulagsstefna 2015-2026 var samþykkt á Alþingi árið 2016. Þar er mörkuð stefna um skipulagsmál á miðhálendinu, í dreifbýli, þéttbýli og á haf- og strandsvæðum. Sumarið 2018 ákvað umhverfis- og auðlindaráðherra að setja af stað vinnu við viðbætur við gildandi landsskipulagsstefnu þar sem mótuð verði frekari stefna um loftslagsmál, landslag og lýðheilsu með tilliti til skipulagsgerðar. Tillaga til Þingsályktunar að þeirri stefnu var lögð fram á Alþingi á vorþingi 2021, en hlaut ekki afgreiðslu.

Nýjasta viðbótin á sviði skipulagslöggjafar er síðan lög um skipulag haf- og strandsvæða sem Alþingi samþykkti í sumarbyrjun 2018.

Auk verkefna á grundvelli skipulagslaga hefur Skipulagsstofnun allt frá árinu 1993 farið með verkefni á sviði umhverfismats. Fyrst varðandi mat á umhverfisáhrifum framkvæmda með tilkomu laga um það efni sem sett voru árið 1993 og endurskoðuð árið 2000. Síðan einnig varðandi umhverfismat áætlana á grundvelli laga um það efni sem sett voru árið 2006. Verkefni stofnunarinnar á sviði umhverfismats hafa verið veigamikill þáttur í starfseminni síðasta aldarfjórðung. Alþingi samþykkti nýja sameinaða löggjöf um umhverfismat framkvæmda og áætlana vorið 2021. 

Starfsfólk og aðsetur

Fyrsti starfsmaður skipulagsnefndarinnar var Hörður Bjarnason, arkitekt. Hann var ráðinn til skipulagsnefndarinnar árið 1938 en fékk ekki starfsheitið skipulagsstjóri ríkisins fyrr en árið 1944.

Skrifstofa skipulagsnefndarinnar var upphaflega til húsa í Arnarhvoli en á miðjum fimmta áratugnum flutti starfsemin í Þjóðleikhúsið, sem þá var nýbyggt en hafði ekki verið tekið í notkun sem leikhús. Úr Þjóðleikhúsinu flutti embættið í Borgartún 7, þar sem það var til húsa til ársins 1988. Þá var flutt á Laugaveg 166 þar sem stofnunin var allt til ársins 2016, þegar aftur var flutt í Borgartún 7 þar sem starfsemi Skipulagsstofnunar er í dag.

Embætti skipulagsstjóra ríkisins var til húsa í Borgartúni 7 frá miðri síðustu öld og fram undir lok 9. áratugarins. Skipulagsstofnun flutti aftur í Borgartún 7 árið 2016. 

Um nokkurra ára skeið á seinnihluta síðustu aldar voru starfræktar svæðisbundnar skipulagsstofur sem tengdust stofnuninni. Skipulag ríkisins starfrækti útibú á Akureyri og Sauðárkróki og á Egilsstöðum var starfrækt Skipulagsstofa Austurlands sem annaðist gerð skipulagsáætlana fyrir sveitarfélög á svæðinu.

Á þessari mynd sem birtist í Morgunblaðinu árið 1988 eru samankomnir þeir þrír menn sem höfðu á þeim tíma gegnt embætti skipulagsstjóra ríkisins frá upphafi, Hörður Bjarnason, Stefán Thors og Zóphónías Pálsson.

Zóphónías Pálsson, mælingaverkfræðingur tók við sem skipulagsstjóri ríkisins árið 1954. Hann sinnti því starfi til ársins 1985 þegar við tók Stefán Thors arkitekt. Í hans tíð í embætti breyttist titill skipulagsstjóra ríkisins í forstjóra Skipulagsstofnunar, með samþykkt nýrra skipulags- og byggingarlaga árið 1997. Árið 2013 tók síðan Ásdís Hlökk Theodórsdóttir skipulagsfræðingur við sem forstjóri Skipulagsstofnunar.

Umfang starfseminnar hefur vaxið eftir því sem viðfangsefnin hafa orðið umfangsmeiri. Í upphafi var Hörður Bjarnason eini starfsmaður skipulagsnefndarinnar, auk ráðunautar í heilbrigðismálum. Um miðjan fimmta áratuginn voru starfsmennirnir orðnir fimm. Sjö í upphafi þess áttunda og 14 í byrjun tíunda áratugarins. Nú er starfsfólk stofnunarinnar vel á þriðja tug.

Hluti starfsmannahópsins árið 2018.

Ráðuneyti skipulagsmála

Lengst af alla 20. öldina fór félagsmálaráðherra með skipulagsmál, en með stofnun umhverfisráðuneytisins (síðar umhverfis- og auðlindaráðuneytis) árið 1990 fluttust skipulagsmál undir það. Í desember 2021 fluttist Skipulagsstofnun undir nýtt innviðaráðuneyti ásamt skipulagslögum og lögum um skipulag haf- og strandsvæða en umhverfisráðherra fer áfram með ábyrgð á lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana.